美国国家情报的法治之路绪论绪论一、研究缘起2014年1月4日，我党正式成立了国家安全委员会，并由习近平同志担任委员会主席。这一事件表明党中央和中央军委对我国国家安全的重视程度更上了一个台阶。国家安全委员会作为党中央关于国家安全工作的核心决策机构急需相关情报单位提供高质量的情报服务。但由于国安委初创，相关体制机制建设尚未完善。国家决策层如何高效管理和使用情报尚不明确，而国家各情报机构如何更好地履职尽责，做好情报服务保障更需要一套科学合理的规则制度。2014年10月20—23日，我党召开了第十八届四中全会，依法治国成为本次会议的主要议题。的报告中提到了“法治”对于党的领导、改革和长期稳定的重要性，并着重指出实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现中国和平发展的战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用。而情报作为国家和政府工作的一项重要职能，在国家安全决策中更是发挥举足轻重的作用。因此，情报的法治成为了依法治国思想在情报领域的重要体现。而如何实现情报的法治成为了越来越迫切需要解决的课题。为了破解这一亟待解决的课题，我们把视线转向了美国。作为世界的超级大国，美国的情报机构规模，经费多，活动频繁。仅以2017财年为例，美国各情报机构的年度预算需求高达703亿美元，工作人员人数也超过10万。为了管理和利用好这股庞大的势力，令其成为服务美国国家安全的有力工具，美国政府和国会不遗余力地创设和完善其国家情报法规体系，希望通过法治手段实现对情报的高效驾驭和管控。因此，其国家情报法治历程中包含的各种经验和教训对我国相关体制机制建设具有较高的参考和借鉴意义。1947年，美国国会通过《1947年国家安全法》（National Security Act of 1947），在人类历史上首次以立法的形式建立起了一套较为高效的现代国家情报体制。自此之后，美国政府和国会不断通过创设和修改国家情报法规，在保证国家情报体制大体稳定的情况下，应用小修小补的方式，进行渐进式改良。直到“9·11”事件再次触动美国人的神经，令美国政府和国会下决心对其国家情报体制进行一次较为彻底的转变。2004年，美国国会通过了《2004年情报改革与防止恐怖主义法》（Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004），再次运用法律的力量将其国家情报体制从根本上进行了革新。通过审视这一段历史我们发现，美国国家情报体制的构建以法为基础和前提，国家情报体制的变革以法为依据和保障，美国国家情报体制的发展也离不开各项法规制度的完善。因此，从纵向的历史角度看，美国国家情报体制的发展演变以法为基础。国家情报体制的发展历程与其国家情报法治过程不谋而合，二者之间存在着紧密的联系。无独有偶，当我们从美国国家情报体制的运行和监督这一横向视角审视时，我们发现各个管理层级都制定和颁布了本层级的法规制度以实施管理，并且对国家情报体制的监督也是依法施行的。法是国家情报体制运行的重要规则和权力来源，也是国家情报体制监督的基本准绳和必然结果。从整体上看，美国国家情报活动也是依法施行。可以说，国家情报体制的运行和监督以法为根本。因此，无论是纵向考察，还是横向思考，我们发现只需以美国国家情报法治的发展历程和实现方式为切入点，就可管窥美国国家情报体制发展演变的基本原理和运行规律。而这些原理和规律不仅是破解美国国家情报制度奥秘的钥匙，也可为完善我国国家情报制度提供有益补充。综上所述，为了实现以上目的，本书将从以下关键问题入手进行破解：1为什么说美国在国家情报领域实行的是法治？美国国家情报体制的构建和嬗变、运行和监督与法之间究竟存在着什么样的关联？2美国国家情报是如何实现法治的？其基本要素有哪些？其实现方法和路径是什么？3美国国家情报法治的动因是什么，其影响因素有哪些？其发展规律是什么？二、概念界定在开始研究之前，有必要对本书所研究的对象进行清晰的界定。这样不仅可以让读者知道哪些内容属于本书的研究范畴，还可以让读者辨明相似概念之间的区别和联系。这也方便读者在接下来阅读本书时不至于失去航标而迷失方向，陷入思维的混沌。（一）情报、管理与情报管理1情报在国内，情报一词常常指的是军事情报。其定义中常常包含“情况”和“分析研究”等关键词。在美国，这两个词分别包含在“知识”“信息”和“活动”中。例如，美国《1947年国家安全法》对情报的定义是“指与外国政府及其部门、外国组织、外国人员的能力、意图和行动或者国际恐怖主义活动相关的信息”。Office of General Counsel: Intelligence CommunityLegal Reference Book， Washington DC: Office of the Director of National Intelligence， Winter 2012， p27美国里根总统1981年颁布的第12333号总统行政命令中对情报的定义是：“情报是有关外国势力、组织、人员及其代理人的活动、能力、计划和意图的及时而准确的信息，对美国的国家安全至关重要。”Ibid， p727美国对外关系委员会在1996年对情报的定义是：“情报是非公开的信息，或基于该种信息的分析，其目的是辅助政府决策者或政府内其他成员。” Council on Foreign Relations， Making Intelligence Smarter: Report of an Independent Task ForceNew York: Council on Foreign Relations， 1996， p8中央情报局对情报的定义是：“情报是对我们周围世界的感知和预知——是美国决策者做出决策和采取行动的前提。”Central Intelligence Agency (Office of Public Affairs)， A Consumers Guide to IntelligenceWashington DC: Central Intelligence Agency， 1999， pvii2008年美国参联会重新修订和颁布的《国防部军事及相关用语词典》中对情报的定义是：“对所获得的有关外国、敌对势力和潜在对手、目标作战区域的信息进行搜集、处理、综合、评估、分析和诠释后所得到的产品。该术语也适用于生产该产品的活动和从事该活动的组织机构。”Joint Chiefs of Staff: Department of Defense Dictionary of Military and Associated Terms， Washington DC: Joint Chiefs of Staff， May 2008， pp268-269其中美国参联会的定义为全面，其定义内容几乎完全吸纳了美国“情报分析之父”谢尔曼·肯特的情报思想。谢尔曼·肯特在《服务于美国世界政策的战略情报》一书中把情报定义为三个方面的内容：“情报是一种知识”“情报是一种组织”“情报是一种活动”。这三个方面从三个角度概括了情报的基本内容。“情报是一种知识”，指的是本国必须掌握的有关其他国家的知识，包括对象国静态和动态的情况。概括起来就是已经确认的事实、正在发生的事情和未来可能发生的事情。SKent， Strategic Intelligence for American World PolicyPrinceton: Princeton University Press， 1949， pp3， 7-8“情报是一种组织”指的是由寻求特殊知识的人组成的实体组织。在某种程度上，情报组织像一个综合性大学；又像一个报社，还像一个企业。情报机构与这些组织有许多的相似之处。Ibid， pp69， 74-77“情报是一种活动”指情报还应是一种行动或流程。它主要包括侦察和研究两部分。Ibid， p151但是这三个方面又不是截然分开，互相独立的。据此，台湾战略学家钮先钟先生综合概括为：“情报是某种组织为追求特定的知识而采取的行动。”钮先钟：《战略研究》，桂林：广西师范大学出版社， 2003年版，第191页。这一论断将情报三个方面的内容融为一体，进一步说明了情报的含义。2管理管理本身就是一门博大精深的学问。在国内，管理学与哲学、法学和军事学等一道并列为我国重要的几大学科门类之一。对于管理的概念，学术界尚未完全统一。不同的机构和不同的专家对管理的理解各不相同。例如，有国内学者将管理定义为“通过一个秩序使人力、物力和财力有机地结合起来的目标行为过程”。沈维凤、章喜为、周发明：《管理学》，国防科技大学出版社，2001年版，第8页。它包括五层含义：层含义是管理活动围绕人力、物力和财力资源而开展；第二层含义是要建立一个秩序；第三层含义是只有通过一定的秩序，才能充分发挥人力、物力和财力资源的作用；第四层含义是管理是以目标设置为起点，以目标实现为终点的一个行为过程；第五层含义是实现组织目标是管理者与被管理者共同劳动的结果。同上。而国外的学者也从不同角度提出了自己的看法。例如，“科学管理之父”泰勒（FWTaylor）对管理的定义是：“确切地知道你要别人去干什么，并使他用好的方法去干。”郭小平、廖志江：《管理学原理》，兰州大学出版社，2005年版，第1页。“现代经营管理之父”亨利·法约尔（HFayol）将管理定义为“所有的人类组织都有的一种活动，这种活动由计划、组织、指挥、协调和控制五项要素构成”。同上，第2页。斯蒂芬·罗宾斯（Stephen Robbins）和玛丽·库尔塔（Marry Coultar）对管理下的定义是：“管理是和其他人一起并且通过其他人来切实有效完成活动的过程。” 同上。无论各位学者专家从哪个角度去定义管理这个概念，他们共同的认识是：一是管理是个多人的有目标导向的活动；二是管理活动离不开资源；三是管理活动是许多活动和程序的有机组合；四是管理的目标是使组织效能、效率双丰收。黄顺春、章征文：《管理学教程》，经济日报出版社，2004年版，第2—3页。综合国内外专家学者的认识，本书对管理的定义为：管理是在特定环境下，围绕组织成员，通过有效规划、组织、领导、协调、监督和控制以配置内外资源，达成特定组织目标的过程。参见王京朝、方宁：《军队管理学教程》，军事科学出版社，2000年版，第2页；郭小平、廖志江：《管理学原理》，兰州大学出版社，2005年版，第1页。该概念中，“组织”一词，作为名词时，指的是为完成特定目标而结合在一起的人的集合；作为动词时，指的是安排分散的人或事物使之具有一定系统性或整体性。申华：《美国国家情报管理制度研究》，军事科学出版社，2010年版，第8页。而“资源”不仅仅指的是人力资源，它还包括非人力资源，如物力、财力等。“规划”指的是个人或组织制定的比较全面长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考和考量。“领导”指的是通过某种方式和方法，激励所属成员实现特定目标的过程。“协调”指的是为有效实现既定目标和提高组织整体效能，对组织内外各成员或各机构的工作活动和人际关系进行协商、调节，化解矛盾，使之相互配合、相互适应的行为。陈振明、孟华：《公共组织理论》，上海人民出版社，2006年版，第170页。“监督”是管理的一种形式，主要是指通过内外部调整纠正组织活动中的偏差，检查组织活动的进展与原定计划是否相符，一旦发现问题即找出原因，采取纠正措施予以调节，以达到预期目的的管理活动。沈维凤、章喜为、周发明：《管理学》，国防科技大学出版社，2001年版，第132页。“控制”是管理的核心内容，是指创造条件以使机构在符合特定规则的前提下顺利运行。3情报管理参考上文对情报和管理的定义后，本书认为，情报管理指的是在国家机器内，为提高情报生产效率，通过规划、组织、领导、协调、监督和控制等方式以配置各类资源，令情报组织在遵守相关规则制度的前提下，顺利开展情报工作的过程。从这个定义中可以发现，情报管理的目标有两个：一是提高情报生产效率；二是令情报组织遵守相关规则。情报管理的领域包括两个方面：一……
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